Секвестр как инструмент лечения бюджетного дефицита (опыт США)

Дефицит бюджета - болезнь вооб­ще-то для государственных фи­нансов распространенная. Но не смертельная. Иногда она - в вялотекущей форме - сопровождает в целом успешно развивающуюся эко­номику на протяжении долгих десяти­летий. Вот и в США из последних 40 финансовых годов только три – 1960, 1969 и 1999 - были отмечены небольшим профицитом - превышением доходов над расходами. И ничего страшного, хотя дежурные возражения против "беспорядка" раздавались давно.

Так оно до поры до времени и бы­ло, пока не наступили “роковые” 80-е. Дефицит федерального бюджета в 1982-м, на втором году правления Рейгана, перевалил за 127 млрд. долларов, а год спустя и вовсе взлетел до 208 млрд. долларов и, что гораздо тревожнее, до 6,3 % ВНП. В битву с ново­явленным "врагом нации" дружно ри­нулись и президент, и конгрессмены, и сенаторы.

Разногласия обнаружились в дета­лях - особенно когда оказалось, что едва ли не главной причиной бешено­го роста, дефицитов следует считать росшие параллельными темпами военные расходы. Тут же начались и “обратные” нападки - на систему социального страхования. Масштабы социальных расходов и вправду росли тоже быстро, но спихнуть на это увеличение дефицитов оказалось невозможным: сальдо страховых фондов, через которые финансируются эти расходы, сводилось в то время с пустяковым дефицитом в несколько миллиардов, а через год стало положительным и к тому же стабильно растущим - до настоящего времени.

Но общие – то дефициты уже едва ли не ежегодно зашкаливали за 200 млрд. долларов. Тревогу забили наука и общественность. Конгресс от общих раз­говоров круто перешел к делу. Появился совместный проект закона прелставителей двух палат, по именам ос­новных авторов позднее названный-Законом Грэмма-Радмена-Холлингса, о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах по контролю за уменьшением размеров дефицита. Он содержал требование к органам исполнительной и законодательной властей в процессе разработки и утверждения очередных проектов бюджета обеспечить к 1991 г. полную ликвидацию бюджетного дефицита путём постепенного уменьшения его размеров. Были намечены контрольные цифры снижения и предусмотрен специальный механизм для этого процесса. В случае, если бы намечае­мый дефицит превысил контрольную цифру, начинало действовать условие "автоматических" сокращений в расходах бюджета на необходимую сум­му, распределенную строго поровну между военными и невоенными рас­ходами.

Однако принятый закон вызвал резкие протесты и в администрации, и в конгрессе. Уже на следующий день после подписания закона президен­том один из членов палаты представи­телей обжаловал в судебном порядке условие об "автоматических" сокра­щениях, и вначале окружной, а затем и Верховный суд США постановили считать эту часть закона неконститу­ционной, поскольку она нарушала фундаментальное требование о разде­лении полномочий исполнительной и законодательной властей: сокращения фактически должны были проводить Администпативно-бтджетное управ­ление при президенте (АБУ) и Главное контрольно-финансовое управление (ГКФУ) США, в то время как право сокращать расходы принадле­жит только конгрессу.

В результате из закона оказался изъятым механизм, обеспечивавший точное выполнение его требований. Поэтому к концу 1987года пришлось принять второй, более реалистичный вариант того же закона, предписывав­ший ликвидировать дефицит к 1993 финансовому году путем согласован­ных между администрацией и конгрес­сом сокращений планируемых расхо­дов. Однако и в новой редакции закон оказался невыполним - в первую оче­редь из-за нежелания администрации Рейгана снижать уровень "неприкосновенных" военных расходов.

Бремя дефицита по-прежнему отя­гощало федеральный бюджет, и в 1990 году конгресс принял ешё один Закон об исполнении бюджета, наце­ленный на законодательное ограниче­ние роста расходов или уменьшение доходов бюджета. Действовать он дол­жен был до 1995 года, затем его про­лонгировали до 1998-го, механизм стал более сложным.

Все федеральные расходы стали делиться на две части - прямые (обязательные, примерно соответствую­щие отечественным "защищенным" статьям) и дискреционные. Прямые расходы регламентируются постоянно действующим законодательством (по­собия по безработице, программы ме­дицинского обслуживания и так да­лее); дискреционные, то есть завися­щие от конкретного состояния дел в экономике, должны ежегодно рассматриваться и утверждаться конгрессом (например, расходы на зарплату пра­вительственным служащим). Ограни­чения накладывались на дискрецион­ные расходы - но не на прямые и не на ;доходы. По дискреционным статьям, вводились ежегодные лимиты (так, общий лимит расходов по этим пози­циям на 1997 финансовый год составил 538,6 млрд. долларов.).